확산이론과 이익집단론

1. 확산이론

 
 확산이론은 한 나라의 사회복지정책이 다른 나라에 영향을 미친다는 데 초점을 둔 이론이다. 한 나라에서 사회복지정책을 시작하게 되는 주된 이유는 선진 복지국가의 경험에 있는데 이런 점에서 사회복지정책의 확대과정은 국제적 모방과정이다. 이는 한 국가의 제도적 혁신이 인근국가로 확산되는 것인 동시에 선진국으로부터 후진국으로의 기술과 관념의 이전과정이기도 하다.
 확산이론은 Taira와 Kilby(1969) 및 Collier와 Messick(1975)이 주장했다. Taira와 Kilby는 사회보장 발전과 국가의 지리적 위치가 밀접한 상관관계에 있다는 사실을 발견했다. 유럽대륙 국가들은 다른 선진국이나 비유럽 국가보다 먼저 사회보장 프로그램을 구축했을 뿐만 아니라 더 많은 복지비를 지출하고 있었는데, 이는 유럽대륙 국가들의 지리적 근접에 기인한다고 보았다. Collier와 Messick도 경제발전 수준이 상대적으로 낮은 동유럽 및 남유럽 국가들이 유럽 선진 복지국가들의 영향을 받아 사회보장을 확대했고, 영국 식민지 국가 중 영국인들이 정착한 국가들에서 유럽식 사회보장이 도입된 것에서 확산과정을 확인할 수 있다고 주장했다. 
 그러나 이들이 지적했듯이 서유럽에서의 사회보장 확산순서는 경제성장과 자유주의 이데올로기의 확산순서와 일치한다. 따라서 과연 모방의 영향이 독립된 변수인지가 의문스럽다. 그리고 이들은 선진국가로부터 비선진국가의 순서로 사회보장이 확산되어 간다고 주장했지만 그렇지 않은 경우도 적지 않다. 예를 들면 근대화가 영국에 비해 뒤쳐진 독일에서 영국보다 한 세대 먼저 사회보험을 시작하였다. 그리고 각국의 제도들은 세부사항에 들어가면 많은 차이를 보이며, 제도가 도입되기 이전의 상황도 나라마다 다르다. 이는 제도의 최초 도입시기만으로 확산과정을 설명하기 어렵다는 것을 의미한다.
 한편 Flora와 Alber(1981), Heclo(1974), Kuhnle(1981) 등에 의하면, 확산효과는 미미하다. 유럽 각국의 정책입안자들은 공통적으로 세계 최초로 시행된 독일의 사회보험에 지대한 관심을 보인게 사실이었다. 그렇지만 Flora와 Alber는 제도도입에 있어 확산효과보다는 국가 내부의 사회경제적, 정치적 상황이 더 중요하다고 했다. Heclo는 독일의 사회보험 경험이 스위스에서의 사회보험 도입에 영향을 준 것은 분명하지만, 영국에서는 별다른 영향을 끼치지 않았다고 했다.
 스칸디나비아 국가의 사회보험을 분석한 Kuhnl은 확산이론이 독일 사회보헙도입 이전의 제도들, 사회보험 대상의 차이, 국가 간의 사회경제적, 정치적 조건의 차이를 무시하고 있다고 비판했다. 그는 프로그램별로 보면 독일의 사회보험이 핀란드의 산재보험, 스웨덴의 노령연금, 노르웨이의 산재보험과 건강보험에 미친 영향만 확인되고, 덴마크에는 아무런 영향을 미치지 않았다고 주장했다. 확산이론에서는 사회복지정책 관념의 국가 간 이전도 중시하는데, 사회복지정책의 도입에 있어 관념이 중요하기는 하지만 제도의 현실화와 입법화에는 보다 많은 변수들이 영향을 미치는 게 현실이다.
 더욱이 사회복지제도의 국가 간 확산 여부를 떠나 이 이론은 논리적인 취약점을 갖고 있다. 한 국가의 사회복지제도가 다른 국가의 것을 모방한 것이라면, 복지의 원인이 복지가 된다. 한 국가가 새로운 복지제도를 도입하려 할 때 다른 나라의 같은 제도를 참고하는 것은 분명하다. 단지, 참고만 하는 것을 그 원인이 된다고 간주할 수는 없는 것이다.
 

2. 이익집단론

 
 이익집단이란 "공통의 목적을 가지고 공공정책에 영향을 미치기 위해 노력하는 개인들의 조직체"를 말하는데, 이익집단론은 사회복지정책을 이러한 이익집단들 간의 갈등과 타협의 산물로 간주한다.
 경제발전과 민주주의의 진전과 함께 이익집단들의 요구가 커지고 다양화되는 것은 세계 어느 나라에서나 나타나는 공통된 현상이다. 보통 이익집단이라고 하면 노동조합이나 경영자단체, 그리고 의사나 변호사와 같은 직능단체가 먼저 연상된다. 하지만 이제 이익집단은 계급이나 직능을 넘어 연령, 인종, 언어, 종교를 중심으로 결성되기도 한다.
 이익집단은 경제적 다양화와 정치적 민주화의 결과로만 결성되는 것이 아니라 역동적인 집단행으로도 조직되고 또 조직력이 강화된다. 공통의 이익을 중심으로 집단이 형성되고, 이들 집단의 행동을 통해 이익을 관철시키게 되면 집단 역동성은 더욱 강해진다.
 이익집단론에서 중시하는 것이 정부의 역할이다. 이익집단론은 기본적으로 사회는 안정되어 있고, 권력은 분산되어 있어 한 집단이 지배적인 권력을 행사할 수 없다고 전제하기 때문에 다양한 이익집단들의 이익상충을 조정하는 데 있어 정부의 역할이 중요하다. 
 이익집단론은 제도를 놓고 서로 다른 이해를 가진 집단들이 행사하는 영향력을 분석하고, 각 집단들의 이해관계를 적절히 폭로함으로써 정책과 이익집단들의 관계를 근본적으로 파악할 수 있으며, 나아가 이익집단들의 영향력 행사양상을 생동감 있게 포착할 수 있게 해주는 장점이 있다. 그러나 계급과 대비해 보면 취약점이 드러나는데 이익집단론에 의하면, 권력은 적대적인 계급으로 구분되는 것이 아니라 국가와 정권을 포함한 권력을 둘러싸고 경쟁하는 여러 집단으로 구성된다. 이 말은 권력의 한 범주로서의 계급을 경영자, 노동조합, 정당, 정부기구 등으로 대치한다는 것을 의미한다. 이것은 계급 간의 갈등이나 투쟁이 압력집단 간의 소전투로 환원되는 결과를 낳는다. 다시 말해 복지국가와 복지국가 내의 다양한 사회복지정책들은 자본과 노동 간의 대립이 아니라 관련된 다양한 이익단체 간의 대립과 타협의 산물로 해석되는 것이다. 
 다른 한편 Janowitz(1976 : 75)는 "1945년 이후 복지국가의 성장에서 계급의 영향은 줄어든 반면 특정한 직업집단의 이익을 대변하는 압력집단의 영향은 점점 더 커졌다"라고 말한 바 있다. 복지국가 성립 이후 국가정책에 대한 영향력에 있어서 계급보다는 이익집단의 힘이 더 강해졌다는 말이다. 그러나 사회복지정책에 있어서 이익집단의 비중과 위상이 매우 크다는 점을 강조하는 말이라면 몰라도 이익집단의 힘이 계급보다 더 강하다는 것은 수용하기 어렵다.